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城市社区自主治理能力提升的新路径

人文北京 时间 2021-06-05

来源:人民论坛网

作者:杨宏山

元性,并在拥有自主性的多元主体之间建立协作关系。在街居体制下,我国城市基层治理依赖于“自上而下”的运作和资源汲取方式,社区社会组织的自主性较弱。社区赋权理论主张提升社区社会组织对自身事务的议事和行动能力,认为社区议事有利于激发参与意识、促进集体行动,增强社区主体的自主治理能力。

应对城市基层治理面临的现实挑战,一条基本路径就是提升社区自主治理能力。首先,支持城市社区构建多方主体参与的常态化议事平台,提升社区治理的协商性。面对城市社会结构和公众权利意识的变化,城市社区要基于利益相关者参与原则,构建常态化和开放参与性质的社区议事平台,听取各方意见和诉求,相互协调立场。其次,支持成立社区管理委员会,协助公共部门开展社区工作。推动发挥城市社区业主委员会的作用,或在公共部门的引导下组建管理委员会,形成常态化的沟通协调和议事机制,构建社区管理重大事项的决策机制,提升社区管理的回应性和决策效率。最后,制定社区规约,推进由规则主导的社区治理。支持居民通过社区议事平台,制定社区规约、议事规则,决定公共空间经营方式,决定共有资金的管理使用等。

社区赋权遵循着“发现问题—意识觉醒—社区议事—民主决策—集体行动—提升自治能力”的运行逻辑。对于城市基层治理来讲,社区赋权既是一个转型过程,也是一种新的治理格局,它意味着在社区治理中,居民个人、社会组织拥有更大的话语权,可以通过发起并组织集体行动,积极参与并影响社区事务决策。一方面,信息技术进步为居民及社会组织参与社区事务提供了便利;另一方面,社会组织的活动能力和动员方式进步也提高了居民参与的积极性。社会组织通过自身渠道促进信息共享,促使政府关注弱势群体并改善其福利状况,可促使更多人参与到社会行动中来。

政府提供辅助性支持提升社区自主治理能力

现代国家治理依赖于三大机制的联合驱动,分别是政府、市场和社会机制。在政府与市场高度发达的情况下,国家善治也有赖于社会的自我组织和自治能力。社区赋权就是要支持社区社会组织发展,激活社区居民的参与意识,吸引利益相关者参与社区建设,依靠社区精英,提升社区议事和自主治理能力,推进社区公益性事务治理逐渐由政府主责转向社区组织主责。

城市社区服务需要区分公共服务、公益服务和商业服务。在市场经济体制下,政府的基本职责是提供公共服务,提升社会福利水平。而对于公益服务和商业服务供给来讲,政府并非第一责任主体,只有在市场失灵、社会失灵时,政府机构才需介入进来。而政府介入也不意味着政府包办,政府履行社会治理责任,也需要基于“有限政府”的职能定位,把握住政府职责的基本边界,不能凡事不论性质采取“大包大揽”的做法。就社区治理来讲,基层政府及派出机构拥有的行政资源有限,财政预算也不能支撑过于宽泛的职能定位。在机构编制、人员编制、财政预算的刚性约束下,社区治理需要通过立法途径,合理界定街道办事处履行属地管理责任的事务范围,做到有所作为、有所不为,确保权力与责任相一致,实现事权与财政支出相匹配。

通过大量案例研究,学者埃莉诺·奥斯特罗姆提出,自主治理是公共小规模公共事务治理的一种有效机制,它由行动者自行提供规则,通过集体议事方式进行决策,提供互惠性质的社会服务。自主治理需要建立集体决策的制度安排,奥斯特罗姆总结了自主治理有效运作需要遵循的八项原则,一是清晰界定公共事务的边界以及有权从中受益的用户;二是确保治理规则与本地条件相契合;三是建立集体选择的规则安排,确保受规则影响的绝大多数人都有权参与规则的修订;四是建立监督机制,对资源状况及参与者的行为进行监督;五是建立分级制裁机制,根据违规的严重性给予相应制裁;六是建立低成本的冲突解决机制,使得参与者能够通过公共论坛讨论并解决相互之间的冲突;七是政府官员对自主治理规则给予认可和尊重;八是确保自主治理规则与上位规则相协调,并可长期存续。

提升社区事务的自主治理能力,在支持社区组织发展、对社区组织进行赋权,使其逐渐承担主责的同时,也离不开政府提供辅助性支持。社区事务治理涉及多方行动者,自主治理要求制定集体规约和议事规则,各方主体基于基本规则进行对话,在相互信任、承诺和互惠的基础上达成共识,形成集体决策,并组织集体行动。自主组织的参与者处于平等地位,彼此通过协商对话来协调立场。在各方利益诉求差距较大时,达成集体行动就会面临困难。当社区社会组织运作面临复杂情况,难以集聚共识,而社区事务治理又不能久拖不决时,就需要公共部门介入,对社区组织提供协力,但这种协力不是替代或包办,而是提供引导和协助,对社区组织进行扶持和赋能,协助社区组织制定行动计划,在必要时提供资源支持。以社区物业服务为例,当业主委员会与物业企业的矛盾激化、彼此互不合作时,社区治理就需要公共部门介入,形成权威引领型议事机制,提升社区议事效率,引导各方在协商中增进共识,制定互惠性规则,在规则引导下开展合作行动。

与权力导向的权威治理相比,参与导向的自主治理是一种成本较低、回应性较强的制度安排。在权威治理中,公共权力发挥主导和整合作用;而在自主治理中,议事规则发挥主导作用,各方行动者基于规则开展合作。当然,社区居民自治也不是万能药,它也具有自身的局限性。对于社区内部事务,在居民自治无法解决问题时,政府部门仍需弥补自治失灵,通过组织嵌入、资源支持、项目合作等途径,构建共同治理的运作体系,协助社区组织提升治理能力。

(作者杨宏山,系中国人民大学公共管理学院副院长、教授、博导,中国人民大学首都发展与战略研究院研究员。)