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来源：人民论坛

作者：徐拥军

“中华文明上下五千年”，其跨度之久、影响之深，有目共睹。伴随着文字的出现、国家的形成，公文应运而生，并在中华文明的千年传承中不断被发展完善。作为“御天下”“临民治事”的工具，公文在历朝历代统治中都发挥着治理国家、管理社会、维护统治、巩固政权等重要作用。

自夏朝开始，公文不断以不同称呼和形态存在于历代王朝之中。例如，殷商“典册”、周“中”、秦“典籍”、汉“文书”“文案”、三国“公文”、唐宋“文卷”“案卷”、元“文卷”“簿籍”、明“文牍”“案牍”、清“牌子”“本章”等。①由于公文特有的政治功能，对其进行保密管理在某种程度上成为统治者共识，倍受历代统治者重视。我国对于公文的保密管理最早可追溯至夏朝太史令将“图法”进行“宫藏”②，发展至清代已基本形成一套制度完备、运行顺畅的管理系统。

目的明确，维护封建王朝统治

公文是公务活动的直接产物，涉及诸多政治要情与国家秘密。在一定时间与空间范围内保证其信息内容不被泄露，对稳固统治者地位、稳定政权运行至关重要。《易经·系辞（上）》就指出：“子曰：‘乱之所生也，则言语以为阶。君不密则失臣，臣不密则失身，几事不密则害成。是以君子慎密而不出也。’”③《韩非子·说难》也强调：“夫事以密成，语以泄败，未必其身泄之也，而语及所匿之事，如此者身危。”④

封建王朝统治者历来重视公文保密。自商朝设立“守藏史”一职掌藏国家图籍，至清代设立“军机处”规避机密泄露风险，历朝历代对公文保密越来越重视。一方面，对事关国家机密、政务要情的公文在呈送上传、批复下达过程中所面临的信息安全问题尤为关注；另一方面，对办毕公文在存储保管环节中的保密工作同样重视。清代雍正皇帝曾言：“所有皇考朱批谕旨，俱著敬谨封固进呈，若抄写存留，隐匿焚弃，日后发觉，断不宽宥，定行从重治罪。”⑤足以窥见封建王朝统治者对公文保密的重视程度。层层把关、全程管控的公文保密系统为封建政权的稳定运作提供了有效支撑，其背后所承载的权力流动、势力对抗等被置于统治者所划控的特定范围之下，事端滋生、纷争四起的可能性从而在某种程度上有所减弱。

机构健全，强化公文保密职责

文书是档案的前身，自其形成开始流转至办毕进行处置，保密工作始终贯穿其中。公文保密工作隶属于文书档案工作，并分别于文书阶段和档案阶段由不同机构与人员负责。

在文书阶段，中央文书机构在政务处理、政情沟通过程中至关重要。秦朝形成“以丞相府为主，御史大夫寺为辅的中央秘书机构”，两汉设立“尚书台”作为处理文书业务的秘书机构⑥，隋唐确立以中书省为中心的“三省”（“中书出令、门下审议、尚书执行”）为文书档案工作最高管理机关，明朝中央文书机构包括内阁、通政使司、六科、司礼监、文书房等⑦。这些文书机构作为中央与地方、帝王与臣民的沟通桥梁，承担着上传下达的使命职责，同时肩负着保证公文质量、保障公文安全、保守公文秘密的核心任务。其中，公文保密是其重要工作内容。唐代针对中书舍人明确“四禁”制度，规定“一曰漏泄，二曰稽缓，三曰违失，四曰忘误，所以重王命也”⑧，指明中书舍人在保守公文机密方面的职责。明代《明律集解》（卷三）规定：“若近侍官员漏泄机密重事于人者，斩；常事杖一百，罢职不叙。”

在档案阶段，我国古代王朝多设立专门机构来对公文进行保管存储。公文办毕之后其“身份”有所转变，后续由保管机构对其进行管理与处置。据可考文献，我国历史上最早的中央档案机构——“天府”诞生于周朝。⑨《周礼》记载：“天府，掌祖庙之守藏与其禁令。”公文“藏于金匮、登于天府”由此始于西周。⑩随着大一统王朝的建立和巩固，“藏书之所”愈发正规与完善。汉代设有石渠阁、兰台、东观等。《三辅黄图》记载：“石渠阁……所藏入关所得秦之图籍。至于成帝，又于此藏秘书焉。”崇文院、秘阁为宋代“中央收藏档案典籍之馆阁”，后续皇帝档案由此处分离，进入专属档案库，其保密要求与程序更为严苛。据悉，两宋时期共建十一座皇帝档案典籍库。⑪明代档案库包括两种类型，一类保管帝王文书及其世系；另一类保管中央和地方机关档案。前者较为典型的即皇史宬，后者有文渊阁库楼、后湖黄册库。明代具有严格的档案保密制度，例如，黄册库唯恐“诸人测知后湖之虚实”，戒备森严、隔绝外界，“擅越湖者必以重治”。古代档案保管机构的日趋完善为办毕公文提供了一个可靠的“安身之所”，加之机构自身的严格管理，公文所承载的“信息密码”在此得以保守。

制度严密，实行规范化管理

作为“管理公务、临民治事的工具”，公文在推动国家发展、维持社会稳定、保证政权稳固中发挥着重要作用。而公文管理的质量和效能直接关系到公文能否在专制统治中发挥其应有价值。为此，历朝历代均在一定程度上形成了专门公文制度。其中，保密管理便是公文制度规制和约束的一个重要方面。

随着大一统王朝的建立，社会各方面运行亟需统一化的思想理念进行指导和约束，以维持和稳定来之不易的大一统局面。凭借着这一独特的政治优势，秦汉在完善公文制度方面形成了开创之举。“书同文制度”确定公文书写的标准字体；“行文制度”规定公务请示“必以书”；“校勘制度”保证公文传递信息的准确性；“避讳制度”强调“王权至上”要在公文整个运行过程中得到遵从；“用印制度”标记公文形成的责任者并说明公文效力；“传递制度”确保公文的顺利流转与及时到达；⑫“保管制度”规范公文保存及利用。秦汉公文制度为日后公文保密管理奠定了良好基础。

相较于秦朝之前关于公文保密的一些惯习式约束，秦汉及其之后的历朝历代逐渐将公文保密上升为一种更加制度化、规范化的工作，制定明文法律即为其突出表现。唐朝《唐律疏议》规定了一系列文书制度，涉及“稽缓制书官文书”“制书官文书误辄改定”“上书奏事犯讳”“文书应遣驿不遣”等多个方面，对秦汉文书制度有所继承和发展。其中，《唐律疏议》亦对公文保密管理作了一些强制规定，多具有惩戒性特点。例如，“诸盗制书者，徒二年。官文书，杖一百；重害文书，加一等；纸券，又加一等”“诸私发官文书印封视书者，杖六十；制书，杖八十；若密事，各依漏泄坐减二等。即误发，视者各减二等；不视者不坐”等，分别对盗窃和私拆文书所可能引发的文书失密现象作了约束和规制。宋代《庆元条法事类》规定：“缘边事应密行下则不得榜示，时政边机文书禁止雕印。”即边防要事应当以机密公文下达，不准公开榜示，同时公文要严格控制，不准复印，以免外传。⑬《明律集解》（卷三）分别对如何惩戒“若边将报到军情大事而漏泄者”“若私开官司文书印封看视者”“若近侍官员漏泄机密重事于人者”等作出了规定。总体来说，公文保密管理在我国历朝历代中基本已形成共识，通过法律对有关行为进行约束，施以严格的惩戒措施，是封建统治者的普遍做法。

程序完备，注重全程管控

随着保密制度与技术的日臻完善，古代公文保密逐渐从侧重某单一方面发展至关注全程管控。在公文起草阶段，拆字法、隐语法、反切法等为常见的保密方法。在公文传递阶段，古人常用泥封法、斗检封、用印等确保公文信息安全。例如，汉代为了保证公文在传递过程中的信息安全，采取了三个措施：一是由发寄人在公文捆扎绳结处加封泥、盖印章，并注明相关信息，到达邮寄机构处再重新封装；二是凭借严密的收发转手续登记公文中转情况，确保公文流转的可追溯性；三是通过严明的纪律和严格的程序查验公文是否正常到达。⑭在公文保管阶段，专职保管人员和专门保管机构是公文保密的强大支撑。全流程管控系统为公文保密管理打下良好基础。具有奠基作用的秦汉公文制度即对公文起草、传递、保管等多个阶段行为进行了约束与规制，这使得后续诸朝在制定公文制度时都或多或少对此框架有所借鉴。公文保密管理作为公文制度重点规范的一个方面，亦受到全流程管控。

程序完备的公文保密系统具有两大侧重点。一是关注基于公文本身的保密技术与方法。从作为保密工作客体的公文本身出发，对其信息内容与载体形式进行加密，是公文保密的基础环节。一方面，拆字法、隐语法、反切法等均是针对公文内容进行加密的方法。以拆字法为例，即发文者将拟传达的内容隐藏在相关文字里，收文者须将文字拆解成若干部分，从而破译其中隐藏的意义。武则天破“青鹅”密信即为例证，“青鹅”两字拆分后为“十二月我自与”之意，裴炎起事之心暴露，后被处死。⑮另一方面，从公文外在载体着手，使用封印、装盒等方式防止公文信息外泄。汉代重要公文缄口封泥，隋唐公文加盖戳记并有时附加实物信符，宋代规定“诸官文书皆印年月日及印封”加盖弥缝章并多页首尾连粘，清代公文传递前需完成“做好封皮、粘上贴黄、用印、装匣”等一系列封装工作，且“其有密奏事件，则要加封储匣”⑯。二是强调公文保密工作主体的行为约束与规范。从作为保密工作主体的公文管理机构及其人员出发，历朝历代出台了一系列制度与规范对其进行约束，并明确了诸多惩戒措施。

我国古代公文保密工作，对我国当代的公文保密工作具有启发与借鉴意义：一是当前我国公文依然在一定程度上或特定情境下具有保密需求，但其本质目的已发生改变，区别于维护封建王朝统治，维护人民利益是我国政权稳定运行的最终目的。因而平衡好保密与公开的关系是新时代的新课题。二是公文保密工作本身存在矛盾性，不可能有完全的公开或封闭，“力求在保守秘密与交流信息寻求恰当平衡”才是最佳选择。这就需要有完善的制度作为支撑，否则会出现各执一词难以处理的情况。三是正规且专门的文书档案机构必不可少，这是公文保密工作的组织保障。四是健全法制、依法治理是公文保密工作的基石。五是公文保密具有阶段性特征，自其起草、撰写、流转至办毕、保管，都应注意其信息安全问题。

【注：本文系国家社会科学基金重点项目“新时代我国档案管理体制改革研究”（项目编号：19ATQ009）研究成果】