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来源：中国社会科学报

作者：杨宏山

城市是推动高质量发展、创造高品质生活、全面建设社会主义现代化国家的重要载体，城市治理现代化是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。10月21日，由中央财经大学与中国房地产报主办的2023首届城市治理现代化论坛在京举行，与会专家学者以“‘更新时代’的城市高质量发展与治理创新”为主题，聚焦城市治理现代化的重要理论和实践问题，共同研讨城市更新背景下中国城市社会治理创新、数字城市建设与智能治理、城市运营与公共财政转型等重要命题。

打造宜居智慧城市

习近平总书记在党的二十大报告中强调，提高城市规划、建设、治理水平，加快转变超大特大城市发展方式，实施城市更新行动，加强城市基础设施建设，打造宜居、韧性、智慧城市。这为新时代开拓中国城市治理现代化道路指明了方向，提供了根本遵循，明确了目标任务。

中国城市治理现代化的目标愿景是全面推进新型城市建设，建设宜居、韧性、智慧、创新、人文、绿色城市。国家发展和改革委员会城市和小城镇改革发展中心主任高国力认为，现阶段应立足问题导向，对城市治理中面临的突出问题、紧迫问题进行有效且全面的梳理。只有实现规划一体化、项目统筹化、产业协作化，才能保证城市治理起到应有的作用。

在清华大学建筑学院城市规划系教授田莉看来，城市更新中的关键问题是处理好政府、市场和社会的关系。政府主要进行政策引导；对于市场主体来说，主要诉求是实现成本收益最大化；对于土地原业主和原产权人来说，主要是实现生存利益和财产利益。因此，政府统筹下的“市场化改造+集体自主建设+非正规住房治理”的多元策略应运而生。破解城市更新问题，需要全方位考虑，形成新型的三方关系，以推动城市更新的现代化发展。

近年来，网上缴纳水电费、一站式服务窗口、智能化办理业务成为百姓生活日常。这条运用大数据、云计算、区块链、人工智能等前沿技术推动城市管理手段、管理模式、管理理念创新，从数字化到智能化再到智慧化的必由之路正在走向现实。清华大学建筑学院联合电子工程系正在开发超大城市城中村改造模拟器，针对现在的城市更新进行情景推演，能够模拟千万量级人口全尺度的物理要素和社会要素。田莉认为，智能化手段不仅在城市更新中为多方利益协商、更新情景推演等提供决策支持，也提升了空间治理的现代化与智能化水平。

我国城市治理现代化正从技术创新驱动的政府—社会“客服”型治理的上半程，向制度创新驱动的政府—社会—市场“共创”型治理的下半程转变。北京大学城市治理研究院执行院长沈体雁认为，当前基层社会治理问题跨界性、关联性、复杂性增强，迫切需要充分调动社会力量参与基层治理，承接部分政府公共服务职能，为城市精细化治理提质增效。通过数智平台让更多的人参与到公共服务中，以“一网共治”“价值共创”赋能城市治理现代化，可以降低提供公共服务的门槛，让我国没有难以提供的公共服务，没有难以治理的城市和社区。

创新跨界治理模式

因其治理对象、治理事务的繁杂性，总是超出单个部门的任务范围，因此，城市治理具有跨界特征，以及跨区域、跨层级、跨部门、跨系统的属性。如何推进跨界合作？中国人民大学公共管理学院副院长杨宏山提出，城市治理需要跨区域跨部门合作，如果把时间作为一个关键因素引入理解城市跨界治理的诸多模式中，就能够使城市跨界治理模式转化、场景变化及管理规律更加凸显。“城市跨界治理依据问题属性不同，分为应急、过渡、常态情境。根据权威干预程度，对应整合、过渡、协同三种模式。但跨界治理没有长盛不衰的模式，没有统一、最佳的模式，需要根据情境变化调整治理模式，只有模式与情境合理匹配才是最好的跨界治理。”杨宏山说。

协同治理是城市跨地区治理的一部分，因此，城市治理要打破“一亩三分地”的思维定式，从自身治理转向区域协同治理。面对区域治理这一国际性难题，以核心城市辐射带动城市群、都市圈协同发展成为国内外诸多城市—区域普遍采取的空间治理形式，也成为一揽子解决核心城市内部发展不平衡、外部发展不充分难题的“牛鼻子”。北京市城市规划设计研究院党委书记、院长石晓冬强调，首都都市圈在国家治理体系中具有重要且特殊的地位，应通过规划引领、空间协同，强化其对推动新时代首都发展和构建京津冀世界级城市群的战略支撑。

城市间如果缺少有机协同互动，都市圈发展治理就难以实现高质量和现代化。高国力认为，城市治理现代化需要不同的空间尺度来审视城市的辐射带动功能，很多超大特大城市由于治理不匹配、不到位，仍在一味地集聚、“吸血”。实际上，当城市达到一定规模后，应该更多地发挥外溢和辐射带动功能，进一步增强城市群和都市圈综合承载能力，率先打造成为高质量发展的增长极和动力源。这对于推进新型城镇化进程、建设强大国内市场、推动高质量发展、构建新发展格局具有关键作用。

目前，巨型城市的发展给治理构架、规划、财政、社会政策等方面带来前所未有的问题和挑战。北京大学林肯研究院城市发展与土地政策研究中心主任刘志表示，巨型城市不仅是一种空间现象，而且是一个带来效益与代价的空间过程。城市群形成和发展的背后既有经济规律的推动，也有政策导向的推动。让城市群经济更有效发挥作用，做好治理和财政分配是关键。

（原文刊载于《中国社会科学报》2023年11月8日第A02版）